Hệ thống hưu trí đa trụ cột

Nếu phân loại theo mô hình quản lý, chúng ta có Hệ thống hưu trí đa trụ cột. Hệ thống này được áp dụng rộng rãi tại các nền kinh tế lớn ở phương Tây và châu Á, như Mỹ, Nhật Bản và Thái Lan. Mục đích của hệ thống đa trụ cột là tách bạch các mục tiêu chính của chương trình hưu trí.

Năm 1994, Ngân hàng thế giới đã giới thiệu hệ thống hưu trí đa trụ cột trong Báo cáo “Averting the Old Age Crisis”, theo đó, hệ thống hưu trí gồm 3 trụ cột (I, II và III). Tuy nhiên, đến năm 2005, Ngân hàng thế giới bổ sung thêm hai trụ cột 0 và IV. Hệ thống hưu trí đa trụ cột được áp dụng rộng rãi tại các nền kinh tế lớn ở phương Tây và châu Á, như Mỹ, Nhật Bản và Thái Lan. Mục đích của hệ thống đa trụ cột là tách bạch các mục tiêu chính của chương trình hưu trí.

 

Trụ cột 0 (Zero Pillar – Base or social pension): bao gồm các quỹ trợ cấp xã  hội. Các quỹ này chủ yếu hình thành từ ngân sách nhà nước, tập trung vào việc xóa đỏi, giảm nghèo và các mục tiêu tái phân phôi, nhằm đảm bảo cho người già có mức trợ cấp tối thiểu. 

Trụ cột I (First PillarMandatory publicly managed pension) là quỹ hưu trí bắt buộc do nhà nước quản lý, gọi tắt là quỹ hưu trí bắt buộc. Quỹ này hình thành chủ yếu từ nguồn đóng góp của người sử dụng lao động, người lao động và có thể được bổ sung thêm từ ngân sách nhà nước. Quỹ hưu trí bắt buộc cũng do nhà nước quản lý, thông qua một tổ chức riêng và thường vận hành theo cơ chế thực thu thực chi (Pay As You Go – PAYG), theo đó, nguồn thanh toán lương hưu được trích từ các khoản đóng góp của những người đang lao động. Có nghĩa là thế hệ người lao động hiện tại thanh toán trợ cấp hưu trí cho người đã nghỉ hưu. Như vậy, trong cơ cấu quỹ này, không có nguồn dành riêng để chi trả cho thế hệ hưu trí trong tương lai, nói cách khác, đây là loại hình quỹ không được cấp vốn – unfunded funds.  Tại Việt Nam, Bảo hiểm Xã hội có thể coi là trụ cột số 1 của hệ thống an sinh xã hội theo chuẩn quốc tế.

Do quỹ hưu trí bắt buộc được Nhà nước quản lý và hỗ trợ kinh phí, vì vậy, người lao động có thể được hưởng chế độ ngay sau khi về hưu. Điểm đặc biệt quan trọng là quỹ này có chức năng phân phối lại thu nhập (redistribution), cụ thể bảo đảm trợ cấp tối thiểu cho người có thu nhập thấp, trợ cấp thất nghiệp, mất sức. Tuy nhiên, đây là loại hình quỹ có mức hưởng lợi xác định dựa trên thu nhập (Defined Benefits), vì vậy,  quỹ luôn chịu gánh nặng chi trả lớn và tiềm ẩn rủi ro mất cân đối tài chính. Tình trạng mất cân đối tài chính của quỹ dạng này có nhiều nguyên nhân, đặc biệt khi dân số già hóa, số lượng người đóng bảo hiểm ít hơn số người hưởng lương hưu.

Trụ cột II (Second Pillar – Mandatory privately managed pension) là quỹ hưu trí bắt buộc do tư nhân quản lý. Quỹ được hình thành chủ yếu từ nguồn đóng góp của người sử dụng lao động và từ người lao động. Tuy nhiên, quỹ này do khu vực tư nhân tự quản lý (thông qua các công ty quản lý quỹ), và chịu sự điều chỉnh, quản lý, giám sát chặt chẽ bởi cơ quan quản lý nhà nước. Các quỹ hưu trí bắt buộc do tư nhân quản lý hiện nay thường ở dạng quỹ có mức đóng góp xác định (Defined Contribution), theo đó, trợ cấp hưu trí mà người tham gia hưu trí nhận được phụ thuộc vào mức đóng góp và lợi nhuận đầu tư. Do quỹ này không có chức năng phân phối lại thu nhập. Vì vậy, trợ cấp hưu trí từ những quỹ của trụ cột II rất có thể không bảo đảm mức sống đối với những người có thu nhập thấp và mức đóng góp thấp, hoặc do lợi nhuận đầu tư thấp vì các nguyên nhân như khủng hoảng kinh tế kéo dài, khủng hoảng tài chính làm thất thoát các khoản đầu tư. Nhìn chung, quỹ hưu trí bắt buộc do tư nhân quản lý có thể được coi như một dạng tiết kiệm bắt buộc (compulsory saving) mà Nhà nước yêu cầu người hưởng lương hưu phải thực hiện trong quá trình lao động.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, các quỹ hưu trí bắt buộc do tư nhân quản lý chỉ là nguồn tài chính hỗ trợ thêm cho người hưởng lương hưu bên cạnh khoản lương nhận thanh toán từ các quỹ hưu trí bắt buộc tại trụ cột I. Cùng với quỹ hưu trí bắt buộc tại trụ cột I, các quỹ hưu trí trụ cột II góp phần làm tăng thu nhập của người lao động sau khi nghỉ hưu. Điểm đặc biệt của trụ cột II  là người tham gia hệ thống này sẽ được hưởng lợi tức và nhận thanh toán từ chính các khoản tiền đóng góp của mình, chứ không phải của những người đang lao động. Các khoản đóng góp được đầu tư vào thị trường vốn cho đến khi người lao động đến tuổi nghỉ hưu. Các khoản đóng góp và thu nhập, lợi tức đầu tư đều được hạch toán riêng biệt vào tài khoản lương hưu của từng người tham gia.

Trụ cột III (Third Pillar - Voluntary pension) là quỹ hưu trí tự nguyện. Quỹ này chủ yếu do người lao động đóng góp, tuy nhiên cũng có thể có đóng góp thêm từ người sử dụng lao động. Quỹ này hoàn toàn do người lao động quyết định về mức đóng góp, và quản lý bởi các công ty quản lý quỹ. Hoạt động của quỹ này chịu sự điều chỉnh bởi hệ thống các quy định pháp luật và cơ quan quản lý giống như các quỹ đầu tư. Bản chất của quỹ này gần như dạng đầu tư tài chính thông thường, nhưng được khuyến khích bởi chính sách ưu đãi về thuế của Nhà nước, với mục tiêu, cùng với quỹ hưu trí bắt buộc do nhà nước quản lý (trụ cột I) và quỹ hưu trí bắt buộc do tư nhân quản lý – còn gọi là quỹ hưu trí bổ sung (trụ cột II), quỹ hưu trí tự nguyện sẽ góp phần làm giảm gánh nặng của nhà nước trong hoạt động bảo đảm an sinh xã hội.

Trụ cột IV (Fourth Pillar – Voluntary non-pension) là các khoản đóng góp tự nguyện, trợ cấp không hình thành quỹ lương hưu, ví dụ các hình thức viện trợ, các quỹ từ thiện, ….

Nhìn chung, mỗi trụ cột có những ưu điểm và hạn chế riêng, tuy nhiên, một hệ thống an sinh xã hội được coi là hoàn chỉnh khi nó dựa trên tất cả các trụ cột này, và các trụ cột này có tác dụng hỗ trợ, bổ sung cho nhau, góp phần nâng cao mức sống của người hưởng lương hưu, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Vì vậy, Ngân hàng Thế giới đã và đang nỗ lực quảng bá, hỗ trợ nhiều quốc gia cải cách hệ thống an sinh xã hội, theo hướng dựa trên tối thiểu ba trụ cột căn bản: quỹ hưu trí bắt buộc (trụ cột I), quỹ hưu trí bổ sung (trụ cột II) và quỹ hưu trí tự nguyện (trụ cột III).

Cho đến hiện tại, 151/193 quốc gia trên thế giới đều dựa trên Trụ cột I, có 32 nước có Trụ cột II, trong đó khu vực Đông Âu và Trung Á có số quốc gia có Trụ cột I nhiều nhất, tiếp theo là khu vực Mỹ Latinh và Caribe (Xem Bảng 4).

 Biểu đồ 2: Biến động về số lượng các quốc gia có Trụ cột II (tính đến năm 2008)

Nguồn: Cơ sở dữ liệu dân số Ngân hàng Thế giới

 Bảng 4: Hệ thống hưu trí toàn cầu, 2011

Vùng

Số quốc gia

Các trụ cột

Trụ cột 0 Trụ cột I Trụ cột II

Đông Á Thái Bình dương

28

11

17

1

Đông Âu và Trung Á

30

17

30

14

Mỹ Latinh và Caribe (LAC)

37

19

29

10

Trung đông và Bắc Phi (MENA)

20

2

18

1

Nam Á

8

4

4

1

Châu Phi-Tiểu Sahara

46

8

33

2

Các nước OECD thu nhập cao

24

20

20

3

Toàn thế giới

193

81

151

32

Nguồn: Holzmann, 2012

Tuy nhiên, xu hướng hiện nay cho thấy, hầu hết các nước đều tiến hành cải cách hệ thống hưu trí từ chỗ dựa vào một trụ cột thành hệ thống đa trụ cột. Lý do là vì việc dựa vào duy nhất một trụ cột có những hạn chế nhất định.

Thứ nhất, hệ thống an sinh xã hội dựa trên duy nhất một trụ cột là quỹ hưu trí bắt buộc do nhà nước quản lý (trụ cột I) không thể thực hiện được tốt cả 3 chức năng tiết kiệm, tái phân phối và bảo hiểm, đặc biệt trong điều kiện dân số đang già hóa với tốc độ nhanh. Thực tế cho thấy các quỹ do nhà nước quản lý đều rất khó thực hiện được hết tất cả các chức năng này. Khi dân số trẻ, hệ thống thường đòi hỏi mức đóng góp thấp bởi số thành viên đóng góp nhiều hơn số thành viên nhận lợi ích. Tuy nhiên, khi dân số già hóa và số thành viên đóng góp bị giảm sút, do quỹ đã ấn định mức chi trả cho người hưởng lương hưu vì vậy để đảm bảo lợi ích hưu trí, thì hoặc là hệ thống đòi hỏi một tỷ lệ đóng góp cao hơn, hoặc là Chính phủ phải gánh vác một phần trách nhiệm trợ cấp do quỹ bị thâm hụt. Việc tăng mức đóng góp hoặc tăng thuế để hỗ trợ quỹ hưu trí có thể sẽ gây ra những phản ứng xã hội tiêu cực.

Thứ hai, hệ thống quỹ hưu trí bắt buộc do Nhà nước quản lý dựa trên cơ chế thực thu thực chi (PAYG) sẽ không hỗ trợ nhiều cho sự phát triển của thị trường vốn. Các khoản đóng góp của người lao động hiện tại được dùng để trả trực tiếp lương hưu cho những người về hưu, do đó, sẽ không có cơ hội và thời gian để tái đầu tư sinh lợi nhuận và cũng không mang tính chất của một khoản tiết kiệm cho việc nghỉ hưu của người lao động. Như vậy, hệ thống các quỹ này đã không thực hiện tốt chức năng tiết kiệm, chưa tạo ra lợi thế để tích lũy nguồn vốn vừa phục vụ cho phát triển kinh tế, vừa bảo đảm an sinh xã hội.

Hệ thống đa trụ cột giúp khắc phục những bất cập của hệ thống an sinh xã hội dựa trên một trụ cột là quỹ hưu trí bắt buộc do nhà nước quản lý. Tuy nhiên, nếu hệ thống an sinh xã hội chỉ dựa trên trụ cột là các quỹ hưu trí bổ sung, quỹ hưu trí tự nguyện cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro, đặc biệt khi chúng làm mất đi chức năng bảo hiểm, gây phân hóa xã hội, khoảng cách giàu nghèo và không bảo đảm được thu nhập sau khi nghỉ hưu khi phụ thuộc vào lợi nhuận đầu tư và hiệu quả đầu tư của các công ty quản lý quỹ.

Tài liệu tham khảo:

  1.  David. K. (2009), Lecture note for Capacity Building to enhance Regulatory and Industry Structures for Private Pensions System, Funds and Asset Management in the Asia-Pacific program, Australia.
  2. Holzmann, R. (2012): Global Pension System and Their Reform, World Drivers, Trends, and Challenges, Social Protection & Labor Disscussion Paper N. 1213, The World Bank.
  3. Meng, C. & Pfau, W.D., (2010), The Role of Pension Funds in Capital Market Development, GRIPS Discussion Paper 10-17, Japan.
  4. Watson, T. (2012), Global Pension Asset Study 2012, retrieved from www.towerswatson.com
  5. World Bank’s Pension Database, (2012), retrieved from http://esa.un.org/wpp/

(Hà Nội, 2012)